中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心“對(duì)居民開(kāi)征房產(chǎn)稅的中長(zhǎng)期策略研究”課題組在Springer出版社出版英文研究報(bào)告The Property Tax in China: History, Pilots and Prospects。
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隨著上個(gè)世紀(jì)末我國(guó)住房制度改革的進(jìn)行，我國(guó)家庭和個(gè)人擁有房產(chǎn)的比例迅速提高。在本世紀(jì)初，我國(guó)政府將房產(chǎn)稅制的建立和完善放在改革日程之內(nèi)。早期，這種對(duì)保有期間房產(chǎn)課征的稅收被稱(chēng)之為“物業(yè)稅”。2003年10月14日通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》要求，“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。”其主要目的是理順?lè)康禺a(chǎn)保有和交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)體系。同時(shí)，中央政府也希望通過(guò)開(kāi)征物業(yè)稅，增加地方財(cái)政收入，進(jìn)一步理順中央、省、市、縣等各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系。從2003年起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走出東南亞金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)低谷。然而就在此時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)現(xiàn)象開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。在過(guò)去10年中，我國(guó)主要城市房地產(chǎn)價(jià)格的漲幅達(dá)到好幾倍，有的地方甚至達(dá)到10倍左右。這種現(xiàn)象在諸如北京、上海和廣州等一線城市的黃金地段表現(xiàn)尤其明顯。在這一輪房地產(chǎn)價(jià)格上漲中，地方政府也通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲得了大量的自有財(cái)政收入。有鑒于此，中央政府頻繁使用財(cái)政、貨幣和行政措施對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)加以調(diào)控。在這個(gè)大背景下，中央政府從2011年1月28日起選擇上海和重慶兩市作為試點(diǎn)城市啟動(dòng)房地產(chǎn)稅改革。從表面上看，改革以短期內(nèi)控制不斷飆升的房?jī)r(jià)為目標(biāo)。然而，課題組認(rèn)為，我國(guó)政府也在投石問(wèn)路，試圖通過(guò)此舉驗(yàn)證房產(chǎn)稅試點(diǎn)是否在試點(diǎn)城市能起到“一石多鳥(niǎo)”的效果，即希望發(fā)現(xiàn)：房產(chǎn)稅是否能夠形成地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入？是否能在完善政府間財(cái)政關(guān)系上起到作用？是否有利于完善政府治理？如果我們對(duì)中央政府試點(diǎn)房產(chǎn)稅意圖的設(shè)想是正確的，那么，房產(chǎn)試點(diǎn)應(yīng)該對(duì)我國(guó)未來(lái)幾十年的稅制改革、地方政府治理和政府結(jié)構(gòu)改革起到基礎(chǔ)性的作用。
本報(bào)告認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革有可能是一個(gè)非?！吧衿妗钡母母铩Ｔ摳母锟梢栽谙喈?dāng)大的程度上有助于解決我國(guó)目前諸多根深蒂固的社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)還可以幫助理清之前改革中未能理順的難點(diǎn)問(wèn)題。報(bào)告的主要內(nèi)容如下：
章回顧我國(guó)財(cái)政體制改革的三個(gè)階段。主要觀點(diǎn)是，我國(guó)現(xiàn)在正在處于改革的第三階段。在這個(gè)階段中，基層政府治理機(jī)制改革是非常重要的內(nèi)容。第二章簡(jiǎn)要分析我國(guó)基層政府自有財(cái)政收入的兩種選擇：一種是地方政府依賴(lài)土地出讓金作為重要的收入增量，另一種是基層政府靠房產(chǎn)稅作為穩(wěn)定的收入增量。指出，建立房產(chǎn)稅有助于從根本上扭轉(zhuǎn)前一種局面，并與基層政府自主和提供公共服務(wù)。第三章定義何為現(xiàn)代房產(chǎn)稅（或不動(dòng)產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅）？并分析為什么我國(guó)急迫需要將房產(chǎn)稅作為一種財(cái)政和治道工具來(lái)使用。第四章概述這次建立房產(chǎn)稅的決策過(guò)程，我們將其稱(chēng)之為“耗時(shí)多年的穩(wěn)步探索”；本章還綜述學(xué)界和智庫(kù)的觀點(diǎn)，進(jìn)而闡述在我國(guó)建立、開(kāi)征房產(chǎn)稅的可行性。第五章追溯不動(dòng)產(chǎn)稅在我國(guó)的歷史，并將我國(guó)歷史上的不動(dòng)產(chǎn)稅與發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代房產(chǎn)稅加以比較。目的是說(shuō)明兩點(diǎn)：一、不動(dòng)產(chǎn)稅在我國(guó)古以有之，是歷代王朝及民國(guó)政府早已使用的一種財(cái)政安排；二、我國(guó)古代至民國(guó)的房產(chǎn)稅尚不是現(xiàn)代意義上的房產(chǎn)稅；現(xiàn)在需要認(rèn)真梳理，古今中外兼收并蓄，重新在我國(guó)建立、健全房產(chǎn)稅體系。第六章剖析上海和重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅的稅制要素，并將其與我國(guó)歷史上的不動(dòng)產(chǎn)稅及發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)稅的特征進(jìn)行比較。第七章描述上海和重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅的稅收征管措施，并分析兩市房產(chǎn)稅對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和房?jī)r(jià)的效應(yīng)。第八章分析社會(huì)公眾對(duì)這次試點(diǎn)的反應(yīng)，根據(jù)課題組進(jìn)行的居民和政府官員問(wèn)卷調(diào)查，考察他們對(duì)上海和重慶兩市試點(diǎn)房產(chǎn)稅的認(rèn)識(shí)和建議。第九章是實(shí)證分析。課題組使用財(cái)政部預(yù)算司的全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料和全國(guó)人口普查中相關(guān)數(shù)據(jù)，選取有代表性的、不同規(guī)模城市的區(qū)和縣，模擬“寬稅基”和“低稅率”房產(chǎn)稅征收，看其對(duì)區(qū)縣政府自有收入的貢獻(xiàn)程度；再把這些收入分成四等份，看能對(duì)四項(xiàng)重要公共服務(wù)的支出增加多少。第十章是結(jié)語(yǔ)，對(duì)我國(guó)財(cái)政制度第三階段的改革提出政策建議。
本報(bào)告主要考察現(xiàn)代房產(chǎn)稅在我國(guó)是否適用。課題組認(rèn)為我國(guó)目前的改革難點(diǎn)之一，在于切實(shí)提高區(qū)縣級(jí)政府的責(zé)任和效率；為此，亟須改善基層政府的收入體系?，F(xiàn)代房產(chǎn)稅是財(cái)政預(yù)算工具，還是治理手段，用以調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系、密切政府與納稅人的、提高公共服務(wù)的提供效率。截至目前，專(zhuān)門(mén)研究我國(guó)房地產(chǎn)稅的專(zhuān)著尚不多見(jiàn)；本報(bào)告是課題組的一個(gè)嘗試。課題組下一步還會(huì)繼續(xù)這項(xiàng)研究，把注意力轉(zhuǎn)移到如何建立基于我國(guó)國(guó)情的房產(chǎn)稅制度，從而發(fā)揮這一治理工具的重要作用。
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